O patrimonialismo e as leis facultativas: o caso da Cota de Solidariedade em São Paulo

No Brasil, há leis que pegam e leis que não pegam, como gosta de lembrar a urbanista Erminia Maricato. Via de regra, funcionam, e muito bem, as que favorecem os grupos dominantes, enquanto são esquecidas no fundo do baú as que possam ter algum potencial de enfrentamento das nossas desigualdades, e assim, favoreçam os mais pobres.

Um dos exemplos mais simbólicos é sobre o tratamento dado à proteção da propriedade em detrimento do direito básico à moradia (art. 6 da Constituição). Um edifício vazio, portanto ilegal constitucionalmente por não cumprir sua função social, é ocupado pelos sem-teto, e bastam poucas horas para que um juiz qualquer, que desconhece as leis de seu país, determine a imediata reintegração de posse, com violência contra famílias e crianças, se necessário.

Em compensação, nunca se viu a polícia incomodar, por ordem judicial, os shopping centers, mansões na Serra do Mar e outros Alphavilles que ocupam alegremente e impunemente áreas públicas, da união, estaduais ou municipais. A lei, no Brasil, é um tanto quanto maleável, é isso é um dos reflexos mais claros do que se denomina de Estado e sociedade patrimonialistas, em que o público não é bem público, e a máquina “pública” mais serve, na verdade, para manter as hegemonias dominantes.

No caso do novo Plano Diretor de São Paulo, tivemos um outro exemplo de como as leis “se adaptam”, no caso delas ameaçarem os poderes constituídos, para evitar que sejam aplicadas em seu sentido original. É a tal “Cota de Solidariedade”, que gerou uma figura jurídica interessante, que o urbanista Flávio Villaça chama, com precisão, de “lei facultativa”. Faculta-se a obrigação de sua aplicação. Lei deveria ser lei, ou seja, cumprida. Mas, no Brasil, as leis volta e meia são facultativas. Cumpra-a se quiser. Ou faça algumas das alternativas que a própria lei lhe oferece para não ser efetivamente cumprida.

A ideia inicial da cota, que eu havia chamado em texto no meu blog de “lei da solidariedade urbana paulistana” é inspirada em democracias que não têm nada de “bolivarianas”, como quase todos os países europeus: na França, a Lei da Solidariedade e Renovação Urbana obriga que todo e qualquer município do país tenha de seu total de unidades habitacionais, no mínimo 20% destinadas à habitação social. Na Espanha, qualquer empreendimento de maior porte tem que destinar área e construir uma porcentagem de HIS, e por ai vai.

Assim, o princípio da lei é bastante simples: um dos aspectos mais perversos da nossa urbanização segregadora é sempre relegar os mais pobres ao exílio de uma periferia distante. O alto preço da terra nas áreas que vergonhosamente chamamos de “nobres”, e a subordinação histórica do poder público à ocupação privada do território impedem que se faça habitação social em áreas mais próximas. Assim, o direito de morar perto do trabalho, no Brasil, é possibilitado apenas àqueles que puderem pagar por isso. Aos mais pobres, jamais, até mesmo porque a classe dominante não gosta de tê-los por perto. Com isso, acentua-se aquilo que os urbanistas chamam de pendularidade, ou seja, a necessidade pouco eficaz do ponto de vista econômico de baldear diariamente milhões de trabalhadores pobres de suas casas nas periferias para seus distantes empregos.

Uma das maneiras de se enfrentar esse perverso cenário seria começar a criar formas do Poder Público obter terrenos nas ditas áreas nobres, onde pudesse construir habitações sociais para os mais pobres. Sobretudo em grandes empreendimentos, como os que pulularam em São Paulo durante a (não)gestão passada, em que toda aprovação era aparentemente concedida mediante o pagamento de uns bons trocados. Esses grandes empreendimentos, como se tem na Barra Funda ou na Moóca, constroem dezenas de torres em mini-clubes privativos que oferecem a seus afortunados clientes a tão almejada “exclusividade”: piscinas, spas, comércio de conveniência, quadras de esporte. Ou seja, para cada um desses empreendimentos, pode-se contar milhares de trabalhadores que serão atraídos pelos empregos ali oferecidos: atendentes, seguranças, jardineiros, trabalhadores domésticos, faxineiros, etc. Toda uma população que terá que deslocar-se por horas, acentuando a tal pendularidade entre casa e trabalho, amontoada em transportes coletivos saturados.

Daí a ideia da Cota de Solidariedade: dar 10% da área do empreendimento para a prefeitura, para fazer ali HIS destinada justamente a essa população. Trata-se de minimizar o impacto urbano do próprio empreendimento, garantindo o bem mais difícil de se obter, a TERRA em área “nobre” para a população trabalhadora mais pobre, e não compensações em dinheiro ou coisa que o valha, democratizando a cidade já na origem do processo de urbanização. Que os mais liberais se acalmem, os “pobres” empreendedores nada perdem com isso, pois podem compensar esses 10% construindo 10% a mais do que o teto permitido.

Ou seja, oferecer outra coisa do que terra mudaria completamente o caráter do instrumento. Seu enorme interesse, e o ponto no qual ele é realmente inovador, é o fato dele permitir a obtenção direta, e sem intermediação monetária, de terra para construção em áreas valorizadas. O segundo princípio é que essa terra, por ser no empreendimento, é de fato próxima ao pólo gerador de empregos. No momento de reflexão sobre a elaboração da lei, em conversa com o próprio Prefeito, aventou-se a possibilidade do empreendedor, em vez de dar parte do seu terreno, comprar área equivalente na cercania próxima. Poderia ser, mas em um raio limitado de distância, por exemplo de uns 500 metros.

A princípio, a lei aprovada no Plano Diretor trouxe essas inovações democráticas. Diz ela:

“Art. 112. Os empreendimentos com área construída computável superior a 20.000m² (vinte mil metros quadrados) ficam obrigados a destinar 10% (dez por cento) da área construída computável para Habitação de Interesse Social, voltada a atender famílias com renda até 6 (seis) salários mínimos, de acordo com regulamentação definida nesta lei”.

Tudo muito bonito. Com esse texto, São Paulo poderia orgulhar-se de ser a primeira cidade do Brasil a por em prática um instrumento de grande efetividade na redemocratização urbana: obrigar qualquer empreendimento de grande porte em bairros de alta renda a dar terra no mesmo local para acesso à população mais pobre.

Mas não achem que essa lei poderia ser aprovada sem gerar enorme descontentamento por parte das elites de sempre. Um artigo no Valor (leia aqui) já contesta o instrumento, indicando que ele pode ser inclusive juridicamente questionado. Mesmo que esse tipo de lei seja habitual há uns 40 anos nos países desenvolvidos. Aqui, prima-se a leitura juridicista que tudo questiona caso a propriedade privada seja ameaçada na sua soberania. Nem mesmo a noção de que um grande empreendimento gera um enorme impacto na cidade ao criar milhares de empregos passa pela cabeça dos ilustres juristas. Segundo o artigo, não se verifica nessa lei "nenhuma relação" entre os impactos gerados pelos grandes empreendimentos e "a necessidade de realização de habitação popular de interesse social". Para estes senhores, "impacto" só diz respeito mesmo ao trânsito que devem ou não enfrentar com seus carros de luxo. A ideia de que provocar milhares de viagens pendulares na cidade seja impactante do ponto de vista urbano, econômico e ambiental, não lhes passa pela cabeça.

É para não constranger esse tipo de gente que entra a lógica da “lei facultativa”. Ao empreendedor, é facultado o direito de segui-la ou não. Se achar por bem ser um empresário com consciência sobre o que deva ser uma cidade democrática (existe algum?), ele seguirá a lei tal qual está escrita logo acima. Mas, se não tiver todo esse zelo, não tem com o que se preocupar. É ai que entram os “ou”, elegantemente garantidos na lei pela palavra “alternativamente”.

Pois se o sujeito não quiser, a lei lhe permite três outras alternativas, sendo as duas primeiras: produzir ele mesmo habitações sociais em área de tamanho equivalente ou doar um terreno de mesma área, mas ambas podendo ser em outra região da cidade. O leitor dirá: “tudo bem, se for num raio bem próximo”. Porém, a lei lhe faculta o direito de construir casas ou dar um terreno “dentro da Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana”, ou, em outras palavras, praticamente na cidade toda. Se o empreendimento for, por exemplo, na Barra Funda, Zona Oeste da cidade, o empreendedor poderá dar o terreno no Itaim Paulista, no extremo leste do município, a exatos 28 quilômetros de distância! Vai por terra todo o esforço, um dos grandes méritos da ideia original da lei, de criar áreas para habitação social AO LADO do empreendimentos de alta renda. A cidade democrática já não será produzida tão democraticamente assim.

Mas não para aí o efeito perverso do patrimonialismo brasileiro e suas “leis facultativas” que com um “jeitinho” de última hora eliminam seu próprio efeito. Se ainda assim o empreendedor achar muito desagradável ter que produzir casas ou doar um terreno equivalente a 10% de seu empreendimento da 30 km de lá, ainda lhe é oferecida uma terceira alternativa: a de dar à prefeitura, para fins de produção de HIS (onde esta bem entender), a quantia em dinheiro “equivalente” ao que seria o valor de 10% da área de seu empreendimento (sem comentários sobre como se farão esses cálculos). Agora, a terra virou pó, ou melhor, dinheiro, para produzir casas provavelmente bem longe, como fazem costumeiramente as políticas habitacionais, o que aliás continua sendo praxe na atual gestão.

Os mais otimistas dirão que se trata ainda assim de um grande avanço. Pelo menos, há uma compensação real em habitações sociais para contrapor-se a grandes empreendimentos, e essa compensação, exceto na última alternativa, pelo menos será feita dentro da “cidade” consolidada (a tal Macrozona de Estruturação Urbana) e não em um fim de mundo ainda mais distante. Para quem quer contentar-se com pouco, está bem. Porém, não achemos que o lado “progressivo” do Plano Diretor, se nos mirarmos por essa lei, irá imprimir um ritmo de mudança que possa democratizar a cidade antes de uns 200 ou 300 anos.

Não tenho nenhuma, mas nenhuma expectativa de que os empreendedores escolherão opção diferente da última alternativa, a mais fácil, de dar dinheiro para o Fundo Municipal para Habitação Social. Na prática, o que assim mesmo é um pequeno avanço, teremos mais fundos para a produção oficial de habitações sociais.......na periferia. A produção excludente da cidade, porém, continua......excludente, embora talvez com mais habitações sociais.

Para não ficar somente na triste contatação do nosso patrimonialismo (em que, acima de tudo, se protege a propriedade e o bem privado), podemos talvez dizer que ainda há espaço para uma mudança na revisão da Lei de Zoneamento. Mas será que alguém estaria realmente interessado em ouvir?

O Arco do Tietê, parte do famoso “Arco do Futuro” apresentado na campanha de Fernando Haddad, é uma extensa área ao longo do Rio Tietê e suas marginais. Uma região ainda majoritariamente ocupada por galpões e bairros assobradados. A menina dos olhos do mercado imobiliário, pelo enorme potencial de adensamento construtivo que ainda permite, ainda mais com a possibilidade de verticalização ao longo dos Eixos de Estruturação Urbana que o Plano Diretor passou a permitir. Já foi objeto de concurso de urbanismo, e o setor da construção civil, por meio de seus representantes (empreiteiras, escritórios de engenharia, entidades de urbanização, etc), já apresentou para a área planos que a transformam em mais uma “área nobre” da nossa cidade.

Pois bem, essa nova cidade que se conforma, e que parte do zero, ainda está em tempo de ser regulada para produzir menos segregação e mais espaços de democratização. Nela, os empreendimentos de menos de 20 mil m² serão frequentes (prédios residenciais em geral). A prefeitura já tomou a interessante iniciativa de proibir lançamentos acima desse tamanho, o que aliás tornaria inexistente a Cota de Solidariedade. Pois bem, por que então não se diminui, para essa área específica, o limite mínimo para doação de terra a 10 mil m²? E por que não se elimina, neste caso específico, as “alternativas” propostas, obrigando realmente o mercado a produzir, pela primeira vez na história do Brasil, um bairro com diversidade social?

A caneta está nas mãos dos legisladores.